06.04.2020

После принятия в 1864 году Устава уголовного судопроизводства в Российской империи следствие вели судебные следователи, находившиеся в составе судов, а дознание — полиция, входившая в структуру Министерства внутренних дел России. Как показала практика, это не способствовало ни их взаимодействию, ни эффективности раскрытия и расследования преступлений. Чтобы исправить ситуацию, издавались многочисленные распоряжения, мало помогавшие делу. Так, в циркуляре МВД Российской империи губернаторам о содействии полиции судебному ведомству было отмечено: «Местная полиция, несмотря на неоднократные настояния, не принимает меры к обнаружению виновников преступления, считая обязанности свои оконченными... единственно помещением в протоколе того, что было найдено на месте и передаче сего протокола на распоряжение судебного следователя». Принимая во внимание всю необходимость предварительного полицейского дознания, как первоначальной, указанной судебными уставами важнейшей меры к обнаружению следов и виновников преступления, министр просил губернаторов предложить полицейским управлениям, чтобы они доставляли лицам прокурорского надзора и судебным следователям действительное пособие к раскрытию обстоятельств дела, подлежащих исследованию.

Кандидат юридических наук В.Ф. Статкус и председатель Правления «ЗВЕЗДА» М.А. Брежнев

Эти просьбы не улучшали взаимодействие следователей и полиции, разделенных ведомственными барьерами. Подобное продолжалось и после Великой Октябрьской социалистической революции, и только 29 августа 1939 года приказом НКВД СССР «в целях устранения разобщенности ведения следствия и усиления борьбы с преступностью» в отделах ОУР, БХСС и дорожных отделах были созданы следственные группы, руководство которыми было возложено на одного из руководителей упомянутых отделов. Так в России впервые была реализована наметившаяся на практике еще до революции тенденция — следствие, оперативно-розыскные и экспертно-криминалистические службы милиции вошли в одно ведомство и под единое руководство.

Такая структура соответствовала и основным требованиям науки управления — в сложных системах для обеспечения эффективности их деятельности они должны управляться из единого центра. В СССР указанный порядок просуществовал двадцать лет. С середины 50-х годов в стране началась разработка новых основ уголовного судопроизводства. В это время шли процессы, связанные с ликвидацией культа личности, и было предложено, «с целью укрепления законности», вновь разделить предварительное следствие и дознание по разным ведомствам.

Однако следует специально подчеркнуть, что раскрытие и расследование общеуголовных преступлений — краж, изнасилований, бытовых убийств, хищений — никакого отношения к незаконным методам расследования политических преступлений не имело. Показательно, что И.В. Сталин ни в одной из своих статей, ни в одном из публичных выступлений, насколько удалось проследить, не касался деятельности милиции и прокуратуры в борьбе с общеуголовной преступностью, прекрасно понимая, что подобные преступления есть не только в СССР, но и во всех других государствах мира.

«Сталин же, — писал Б.А. Викторов, — перед прокурорами никогда не выступал и ни в какие юбилеи приветствий не посылал. Он делал это только в адрес бойцов Первой конной армии и сотрудников ВЧК-ОГПУ3. Однако в принятом в 1960 году УПК РСФСР следствие могли вести только органы прокуратуры и, как ни странно, КГБ, который и обвинялся в грубых нарушениях законности. В стране возобладал прежний порядок — следствие и ОРД (дознание) оказались в разных ведомствах. В результате этой реформы, не учитывающей более чем полувековую отрицательную практику такого решения, у следователей прокуратуры увеличились сроки расследования, снизилась раскрываемость, увеличилось число незаконных арестов и возвращения судами на доследование дел из-за низкого качества расследования. Так же, как и до 1939 года, причины этого объяснялись довольно просто. Надзирающие прокуроры смотрели на дела «своих» следователей сквозь пальцы, а за дознавателями милиции был двойной контроль — своего начальника и надзирающего прокурора, требовавшего исправлять все огрехи до направления дела в суд. Министром охраны общественного порядка РСФСР в то время был Вадим Степанович Тикунов. Это был первый министр ОВД России, имевший высшее юридическое образование. Он знал плюсы и минусы построения уголовного судопроизводства в России.

С тем, чтобы ликвидировать недостатки следствия, возникшие в связи с принятием УПК РСФСР 1960 года, по поручению министра и были подготовлены документы о наделении органов охраны общественного порядка правом производства предварительного расследования уголовных дел. И такое решение без малого пятьдесят лет тому назад было принято. Следствие в МООП (МВД) получило законодательную регламентацию. Краткий исторический анализ свидетельствует — это решение возникло не по чьей-то прихоти, а было продиктовано анализом практики организации расследования уголовных дел как в Российской империи, так и в СССР. После принятия закона по настоянию В.С. Тикунова в Волгограде была организована, впервые в России, Высшая следственная школа.

Однако принятое в 1963 году решение было не совсем последовательным. Как и по УУС Российской империи, по определенной категории уголовных дел, указанных в статье 126 УПК РСФСР («Обязательность предварительно следствия и подследственность», в редакции Федерального Закона от 21 декабря 1996 года), следствие вели и следователи прокуратуры. Повторилась признанная несостоятельной структура — предварительное следствие, оперативно-розыскная и экспертные службы оказались в разных ведомствах по определенной категории уголовных дел. Анализируя статистику в своей фундаментальной работе «Современная уголовная политика России: цифры и факты», доктор юридических наук, профессор Б.Я. Гаврилов убедительно продемонстрировал, что по всем показателям, характеризующим сроки, качество, законность, — они у следователей прокуратуры были хуже, чем у следователей МВД. При этом было подчеркнуто, что число оправданных, в отношении которых дела прекращены по реабилитирующим основаниям, у следователей ОВД составляло на тысячу лиц, привлеченных к ответственности, четыре человека, у следователей прокуратуры — двадцать пять.

Анализируя эти фактические данные, Б.Я. Гаврилов делает вывод: «Для сравнения, по уголовным делам у следователей прокуратуры показатели законности в 5-10 раз хуже».

Такое положение и после 1963 года объясняется по-прежнему просто — следователи прокуратуры были «свои» для прокурорского надзора. И как часто бывает в России, мы вновь наступали на те же грабли. А следователей ОВД контролировали начальники, и придирчиво надзирал за ними прокурор.

«Когда я работал начальником следственного отдела, — писал И.И. Карпец, — я выделил для надзирающего прокурора кабинет, и он почти каждый день приходил в управление и контролировал ход находящихся в расследовании дел. Следователи настолько привыкли к этому контролю, что выверяли каждый свой поступок, каждый составляемый документ с законом, ибо никакая, даже незначительная небрежность не сходила им с рук».

Именно эти обстоятельства привели к резкой критике структуры, при которой надзор и расследования находились в одном ведомстве. Профессор Ю.М. Стецовский, участвуя в 1990 году в дискуссии, посвященной проблеме места следственного аппарата, отметил: «Что же касается возложения на прокуратуру расследования уголовных дел и плюс к тому надзор за расследованием, то это вообще противоречит здравому смыслу».

В дальнейшем, как известно, в два этапа (2007-2011 годы) следственный аппарат был выведен из состава прокуратуры. Это решение только надрубило гордиев узел, поскольку оно порождает, как уже отмечалось, разобщенность сил и средств, призванных обеспечить эффективность раскрытия и расследования преступлений. Примеров тому можно привести множество.

«С 2002 преступница в Свердловской области ударом молотка по голове убила 17 пенсионеров, похитив при этом 40 тыс. рублей. Как утверждает следствие, на протяжении 8 лет не удавалось выйти на след, поскольку она не имела паспорта, жила без регистрации и официально нигде не работала. Впрочем, в Красноуфимске женщина вовсе не скрывалась. Более того, местная милиция пару раз задерживала ее и удивлялась, насколько она похожа на фоторобот преступницы, развешанный по всему городу. Но после беседы гражданку, не имевшую документов, отпускали. Впоследствии за такую халатность к своим должностным обязанностям были наказаны несколько сотрудников ОВД Красноуфимска, в том числе и участковый». А как наказали за профессиональную непригодность следователей СКР? Неужели их наградили за восьмилетнюю бездеятельность! Если бы следствие и ОВД по этому делу контролировалось в одной правоохранительной структуре, то подобного безобразия можно было бы избежать.

Получив самостоятельность, СКР стремится стать бесконтрольным органом и совершает ту же ошибку, что и следственный аппарат во время нахождения в системе прокуратуры.

В пункте з статьи 4 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» сказано: «Основными задачами Следственного комитета являются — осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц». Однако, в соответствии с пунктом 1 статьи 37 УПК РФ («Прокурор»), только он осуществляет «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия».

К чему приводит совмещение ведомственного контроля и процессуального надзора в одном ведомстве, сегодня можно показать на одном примере. Заместитель Генерального прокурора РФ В. Гринь не утвердил обвинительное заключение по делу бывшего прокурора Серпуховского района Московской области О. Базыляна, обвиняемого во взяточничестве, и направил его на дополнительное расследование, потому что «в ходе предварительного расследования были допущены нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Обнаружены неполнота следствия и противоречивость имеющихся в деле доказательств». В Генпрокуратуре сообщили, что «недоработки были настолько существенными, что устранить их на иной стадии уголовного судопроизводства — надзорной либо судебной — без проведения дополнительного предварительного следствия не представляется возможным».

В своем интервью журналу «Профиль» министр юстиции Российской Федерации А.В. Коновалов (покинул свой пост в январе 2020 г.) отметил, что надзор прокурора над следствием должен осуществляться «не на завершающей стадии процесса, когда вмешиваться уже поздно, а когда эта база только формируется, когда еще свежи воспоминания свидетелей, когда можно еще добыть вещественные доказательства». Нетрудно заметить, что эти слова совпадают с той практикой, о которой вел речь И.И. Карпец в УВД Леноблгорисполкомов.

Предложения, высказанные А.М. Коноваловым, нуждаются в поддержке. Кстати, следует отметить, как это ни покажется странным, даже адвокаты высказались за расширение прав прокуроров по надзору за следствием во всех правоохранительных органах, в том числе и СКР.

История создания в 1963 году следственной службы в системе органов охраны общественного порядка (в дальнейшем ОВД) и краткий анализ ее деятельности за истекшие полвека убедительно свидетельствуют о практической необходимости и безусловной правильности этого решения.

Сегодня в России такая же структура, когда в рамках одного ведомства находятся следственные, оперативно-розыскные и экспертно-криминалистические подразделения. По такому же принципу организованы полицейские структуры в большинстве стран мира. К чему приведет в России отступление от общемировой практики в связи с созданием Следственного комитета, покажет время.

На протяжении многих лет никто не высказывался против принятого в 1963 году упомянутого закона. Однако в конце 90-х годов прошлого века, в период вступления России в «новую эру», в печати стали появляться «открытия».

Доктор юридических наук, профессор А.М. Ларин, бывший следователь прокуратуры Калининской области, в 1997 году объяснил принятие этого решения тем, что «тесно связанные с партийной верхушкой руководители МВД уже в первой половине 60-х годов добились воссоздания и легитимизации собственных следственных аппаратов. Вначале им были отданы дела о несложных и неопасных преступлениях. Затем в результате многочисленных изменений в УПК их власть распространилась на 90% уголовных дел, возникающих в стране».

Чтобы показать, что это «открытие» не соответствует истине, достаточно привести, кроме ранее указанных, следующие факты.

В первой половине 60-х годов в СССР не было МВД СССР, как и Министерства юстиции СССР, ликвидированных по настоянию Хрущева. Вместо МВД СССР в стране были созданы республиканские министерства охраны общественного порядка. В РСФСР министром был упоминавшийся Вадим Степанович Тикунов, не имевший связей с партийной верхушкой, зато с ней был тесно связан Р.А. Руденко, которого на пост Генерального прокурора СССР выдвинул Н.С. Хрущев, знавший его по совместной работе на Украине. Через несколько месяцев после решения о наделении МООП правом производства предварительного расследования в журнале «Социалистическая законность» Р.А. Руденко опубликовал статью, где подчеркивал правильность принятого решения и утверждал, что оно будет способствовать повышению эффективности в борьбе с преступностью, укреплению законности и расширению демократических начал советского уголовного судопроизводства. Понудить Генерального прокурора СССР к такой оценке нового Закона, вопреки его убеждениям, в стране никто не мог. В дальнейшем все решения, связанные с расширением подследственности следственной службы, теперь уже действительно органов внутренних дел, стали объяснять «происками» конкретного лица — министра Н.А. Щелокова.

Можно по разному относиться к Н.А. Щелокову, но то, что он сделал для ОВД за 16 лет, в том числе и для поднятия престижа следственной службы, ни один из тринадцати министров после него не сделал. «Считая следователя ключевой фигурой в раскрытии и расследовании преступлений, — пишет С.А. Кредов, — Н.А. Щелоков однажды предпринял нестандартный ход: произнес доклад «Слово о следователе», который записал на фирме «Мелодия».

Пластинки с этой записью были разосланы всем подразделениям МВД». С.А. Кредов сослался в книге на слова В.Ф. Статкуса: «Никто ни до, ни после Николая Анисимовича таких проникновенных слов о нашей профессии не говорил. От следователя зависит судьба человека — основная мысль его выступления».

Однако пользуясь тем, что с момента издания Закона от 6 апреля 1963 года прошло уже 50 лет, вместо того, чтобы тщательно анализировать факты, сегодня, к сожалению, ответственные должностные лица занялись откровенной фальсификацией истории.

В 2006 году заместитель Генерального прокурора РФ господин Звягинцев опубликовал книгу «Взлеты и падения вершителей судеб», где на страницах 414-444 изложил краткую биографию Р.А. Руденко. В аннотации книги указано, что она написана «на основе редких архивных материалов и других малодоступных источников». На страницах 438-439 книги Звягинцев написал: «Партийное руководство страны тогда поставило совершенно авантюрную задачу — в кратчайшие сроки ликвидировать преступность. За сверхбыстрое решение этой «эпохальной» задачи рьяно взялся Миронов, а подыгрывал ему в этом тогдашний министр внутренних дел Щелоков». По мнению Звягинцева, старания Миронову сместить с поста Генерального прокурора СССР Р.А. Руденко не увенчались успехом, т.к. «19 октября 1964 года, — пишет Звягинцев, — Миронов погиб в авиационной катастрофе». Эта выделенная нами дата написана на той же странице, что и цитата о «подыгрывании». Здесь полагаем уместным привести одну справку: «Щелоков Николай Анисимович... 1962-1965 гг. — пред. СНХ Молд. ССР. В 1965-1966 гг. — 2-ой секретарь ЦК КП Молдавии» (БСЭ, т. 19,1978 г., с. 1586). Таким образом, в 1963-1964 годах Н.А. Щелоков не мог быть «тогдашним министром внутренних дел», поскольку в это время он работал в Молдавии, а МВД СССР в стране тогда вообще не было.

Н.А. Щелоков был назначен Министром охраны общественного порядка СССР в 1966 году, а Министерство внутренних дел СССР было воссоздано Указом Президиума Верховного Совета СССР только 25 ноября 1968 года. Упомянутый в книге Звягинцева Н.Р. Миронов в 1964 году действительно был заведующим отделом административных органов ЦК КПСС и погиб, как отмечено выше, 19 октября этого года.

Приведенные факты свидетельствуют только об одном. Н.А. Щелоков мог «подыгрывать» покойному Н.Р. Миронову, если у него были оккультные связи с «небесной канцелярией», о чем Звягинцеву стало известно из «малодоступных источников». В книге Звягинцев на упоминавшихся страницах пишет, что, не решив вопрос о передаче всего следствия в МВД, Щелоков добился в 1978 году передачи в подследственность МВД «хотя бы дел несовершеннолетних». А что же было в действительности? Принятию этого решения предшествовал тщательный анализ слелственной практики.

«Нас очень беспокоят, — говорила старший следователь Бийского ГОВД Алтайского края Л.А. Артемова на V Всесоюзной научно-практической конференции следователей ОВД, — бесцельные затраты времени в таких случаях, когда мы возбуждаем дело, проводим расследование, допрашиваем свидетелей, а многие дела после того, как появляется несовершеннолетний, передаем в прокуратуру. Следователь прокуратуры, изучив наше дело, очень часто считает необходимым передопросить свидетелей, хотя бы основных, дублирует нас. А если дело возбуждало дознание, то одних и тех же лиц допрашивают даже трижды». К этому следует добавить, что в суде эта процедура повторялась в четвертый раз. Решение было принято только после почти трехлетнего изучения практики, а не неожиданно, как пишет господин Звягинцев, на заседании Политбюро, где на это решение Н.А. Щелоков «подбил Л.И. Брежнева».

Примерно через год в Смоленске прошло совещание по этому вопросу. В нем участвовали заместитель Генерального прокурора СССР Найденов и заместитель Председателя Верховного Суда СССР Смоленцев. Они поддержали принятие решения.

Тем не менее, «открытия» господина Звягинцева растиражированы в другой его работе — изданной в 2008 году в серии «Жизнь замечательных людей» книге «Руденко». Там слово в слово были повторены инсинуации о «подыгрывании» Н.А. Щелокова покойному Н.Р. Миронову. Трудно понять упорство в утверждении очевидных нелепостей в попытках выставить в неприглядном свете видных деятелей прошлого и достойных людей. Остается вспомнить известный афоризм Козьмы Пруткова: «Бывает, что усердие превозмогает и рассудок...»

На самом деле, позволим себе повторить, принятые в апреле 1963 года решения о наделении органов внутренних дел, короткое время носивших наименование «органы охраны общественного порядка», правом расследования преступлений, — были выверенными и правильными. Сегодня следует сосредоточиться на решении проблем, влияющих на эффективность организации в нашей стране предварительного расследования в системе уголовного судопроизводства. Полувековая история организации расследования в России, к сожалению, не дает оснований считать этот процесс законченным. И начинать работу по его совершенствованию следует с уголовно-процессуального законодательства. Формулируя предложения, необходимо сделать одно принципиальное замечание.

Изменять Закон нужно только в том случае, если этому предшествует тщательное изучение практики его применения, позволяющее выявить его недостатки. Только такой подход позволит выработать Закон, обеспечивающий повышение эффективности борьбы с преступностью. Во главу угла любого реформирования должен быть положен принцип, сформулированный еще в древнем Риме: «Торопливость — мать всех пороков».

«Все проведенные до сих пор изменения в законодательстве, — писал А. Ваксберг еще в 1989 году, — законы новые или законы старые, подвергшиеся изменениям и дополнениям, преследуют одну очевидную цель: как можно скорее откликнуться на злобу дня, на правильные или ложно понятые требования текущего момента — без ясно выраженной перспективы и с наивным расчетом все время вносить поправки, коррективы по мере того, как в ходе применения нового закона выявятся его недостатки».

Уголовно-процессуальный кодекс РФ сегодня представляет собой лоскутное одеяло, поскольку в него внесено множество поправок. Подавляющее их большинство относится к стадии досудебного производства по уголовным делам. Следует отметить, что в УПК РСФСР за сорок лет его применения было внесено в два раз меньше поправок, а новый УПК РФ действует только десять лет. Такое положение, серьезно затрудняющее применение Кодекса на практике, вызывает его резкую критику.

I. В УПК РФ должна быть изменена структура Закона. Устав Уголовного судопроизводства Российской империи начинался с изложения производства в мировых судах и регламентации деятельности органов дознания. В УПК РСФСР 1960 года дознание также располагалось перед предварительным следствием. Это логично шло от простого к сложному. В России следовало бы изложение в УПК РФ норм начать с дознания, затем поместить производство в мировых судах, после чего расположить предварительное расследование, а затем уже и судебное производство.

Сегодня совершенно непонятно, почему дознание стоит после предварительного следствия. Светлой памяти академик Владимир Николаевич Кудрявцев предложил в одной из своих последних работ включить и статьи об ОРД в УПК РФ. «Нет никаких препятствий, — писал он, — к тому, чтобы основные положения Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» были включены в УПК РФ и, тем самым, превратили ее в одну из официальных стадий судопроизводства».

II. В УПК РФ следует указать, что подследственность должна исключать альтернативу. Передача уголовного дела из одного ведомства в другое с нарушением подследственности может осуществляться только по мотивированному постановлению прокурора. Например, следствие по террористическим актам от возбуждения дела до передачи его прокурору для утверждения обвинительного заключения должны вести только следователи ФСБ РФ. Ни у кого нет сомнения в том, что событие, происшедшее в аэропорту Домодедово, — это теракт, раскрытием и расследованием его должна была заниматься Федеральная служба безопасности РФ, имеющая в своем составе оперативно-розыскной аппарат, одну из лучших в стране экспертно-криминалистическую службу и следствие, специализирующееся на расследовании террористических преступлений. Однако совершенно неожиданно уголовное дело было возбуждено и расследовалось следственным подразделением СКР. Нетрудно предположить, к чему в дальнейшем может привести подобная практика. Если преступление не будет раскрыто, следователи будут говорить, что в этом виноваты оперативные службы ФСБ, а последние будут ссылаться на то, что они снабжали следователей оперативными данными, а те не сумели превратить их в доказательства.

«В 1993 году, — пишет генерал-майор запаса ФСБ Александр Михайлов, — в ФСБ уже ликвидировали следствие. Я тогда работал в контрразведке. Мы в начале 1994-го арестовали очень крупного английского шпиона. Следствие вела Главная военная прокуратура, которая, не имея подобного опыта, пыталась работать без оперативной поддержки. В результате при всей очевидности преступной деятельности этого человека расследование затянулось на два с половиной года. Мы тогда поняли, что следователи не могут работать без хорошей оперативной поддержки».

Профессионализм и по делам о тяжких, особо тяжких и крупных преступлениях в сфере экономической безопасности может расти только в условиях специализации, закрепленной строгими рамками УПК РФ. При этом в рамках одного ведомства будут накапливаться сведения о причинах и условиях совершения и роста числа этих преступлений. Анализ таких данных позволит руководителям ведомств, отвечающих за борьбу с этим видом преступлений, вырабатывать конкретные практические рекомендации, которые в силу обоснованности могут оказаться эффективными. При этом всегда следует помнить пословицу: «У семи нянек дитя без глаза».

Окончание следует

Владимир Статкус, Заслуженный юрист России, кандидат юридических наук, генерал-майор милиции в отставке

Лев Федоров, председатель Совета ветеранов Следственного департамента МВД РФ, полковник юстиции в отставке